Eine deutsche Erfindung geht um die Welt

Lateinamerika im Visier des internationalen Investitionsschutzes

Artikel erschienen in:

Lateinamerika Nachrichten

September-Oktober 2017

LN-Dossier 16

Herausgeber: Forschungs- und Dokumentationszentrum Chile-Lateinamerika (FDCL)

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Eine deutsche Erfindung geht um die Welt

Lateinamerika im Visier des internationalen Investitionsschutzes 

Bei bürgerlichen Wirtschaftshistorikern erfährt die alte Bundesrepublik stets lobende Erwähnung, gilt sie doch als Erfinderin des modernen Investitionsschutzes. 1959 unterzeichnete die Adenauer-Regierung mit der Militärdiktatur Pakistans das weltweit erste bilaterale Investitionsschutzabkommen (Bilateral Investment Treaty – BIT). Seither fand das deutsche Vorbild zahlreiche Nachahmer.

Die UN-Konferenz für Handel und Entwicklung UNCTAD zählt heute weltweit rund 2400 BITs. Hinzu kommen weitere 300 internationale Verträge mit Investitionsschutzregeln, darunter zunehmend viele Freihandelsabkommen. Mit rund 130 unterzeichneten BITs hat Deutschland dabei international noch immer die Nase vorn.

Enteignungen: Der Sturm und Drang des globalen Südens

Hintergrund des Siegeszugs dieser deutschen Erfindung waren Unbotmäßigkeiten dekolonisierter Staaten und des Ostblocks in der Nachkriegsära. Damals sahen sich die Niederlassungen transnationaler Konzerne des Westens mit periodischen Enteignungswellen konfrontiert.

Verstaatlichungen der Ölindustrie im Iran, der Kupferminen in Chile oder der Zuckerplantagen in Kuba führten zu nachhaltigen Verstimmungen in den Chefetagen. Doch anders als in früheren Zeiten waren die westlichen Regierungen im Kalten Krieg nicht mehr in jedem Fall bereit, den diplomatischen Schutz ihrer Unternehmen mittels Kanonenbooten durchzusetzen. Denn dies hätte die friedliche Koexistenz mit dem Sowjetblock gestört.

Hinzu kam, dass vor allem die 1960er Jahre eine regelrechte Sturm und Drang-Zeit des globalen Südens waren. Sozialistische und blockfreie Staaten forderten vor der UN eine „Neue Internationale Wirtschaftsordnung“ und stellten westliche Doktrinen in Frage. Zu den Rechtsauffassungen, die sie partout nicht anerkennen wollten, gehörte auch die sogenannte Hull-Regel.

Diese stammt vom Außenminister Roosevelts, Cordell Hull, der sich in den späten 1930er Jahren nicht damit abfinden mochte, dass Mexiko US-Amerikanern noch immer keine Entschädigungen für die Landenteignungen unter der Agrarreform gezahlt hatte. In einem Briefwechsel mit Mexikos Außenminister schrieb Hull, dass kein Staat das Recht auf Enteignungen habe, ohne eine „prompte, angemessene und effektive Entschädigung“ zu zahlen. Das wiederum fanden westliche Juristen sehr einleuchtend, schrieben es fortan in die Lehrbücher, bis die Hull-Regel schließlich in immer mehr BITs auftauchte.

Die neoliberale Konterrevolution

Doch die Vorbehalte des Südens gegen die BITs wirkten bis in die 1980er Jahre fort; nur wenige Regierungen unterzeichneten die ungeliebten Verträge. Erst die Schuldenkrise und die Strukturanpassungsauflagen von Weltbank und IWF sorgten für einen Umschwung. Unter der Knute der Gläubiger ratifizierten seit den 1990er Jahren immer mehr Regierungen die BITs.

Diese beschränkten sich dabei längst nicht mehr auf den Schutz vor Verstaatlichung. Vielmehr enthalten sie diverse Gummiparagraphen, die es Konzernen erlauben, gegen eine Vielzahl öffentlicher und gemeinwohlorientierter Auflagen zu Felde zu ziehen. Als besonders dehnbar erweisen sich die Klauseln der „indirekten Enteignung“ und der „fairen und gerechten Behandlung“.

Seither können Investitionstribunale bereits Einschränkungen von Profitmöglichkeiten als „indirekte Enteignung“ einstufen, etwa im Fall Mexikos, als die Gemeinde Guadalcázar die Betriebsgenehmigung für eine Sondermülldeponie wegen Wassergefährdung verweigerte. Überaus beliebt in Unternehmerkreisen ist auch das Gebot der „fairen und gerechten Behandlung“, das ihnen ein Recht auf ein „stabiles und vorhersehbares Geschäftsumfeld“ zuspricht. Gewöhnliche Änderungen von Gesetzen und Auflagen werden damit angreifbar.

Die Folgen zeigen sich in einer raschen Zunahme der sogenannten Investor-Staat-Schiedsverfahren (Investor-State Dispute Settlement – ISDS). Denn die BITs räumen ausländischen Investoren das exklusive Privileg ein, Staaten vor internationalen Tribunalen auf Entschädigungen zu verklagen, sollten diese ihre Profiterwartungen durchkreuzen. Zwischen 1996 und 2016 kletterte die Zahl bekannter ISDS-Verfahren von 7 auf rund 770.

In über zwei Drittel der Fälle saßen Regierungen des Südens auf der Anklagebank. Angeführt wird die Hitliste der Beklagten durch Argentinien und Venezuela. 59-mal zitierten Investoren Argentinien vor ein Tribunal, 43-mal Venezuela. Unter den Top Ten der Beklagten finden sich auch Mexiko mit 25 bekannten Fällen und Ecuador mit 23 Fällen. 

Milliardenschwere Klageflut

Das System ist überaus investorenfreundlich. Werden nur die Urteile zugrunde gelegt – unter Ausklammerung von Vergleichen und abgebrochenen Verfahren – geben die Tribunale den Investoren in rund 60 Prozent der Fälle recht. Und auch die Vergleiche nutzen Konzernen. Denn diese sehen oftmals ebenfalls Entschädigungen vor oder zwingen Regierungen, Vorschriften zu lockern, seien dies Steuern, Umweltauflagen oder Preiskontrollen.

Die Investitionstribunale operieren unter weitgehendem Ausschluss der Öffentlichkeit. Es gibt keine Berufungsinstanz; die Schiedssprüche sind in der Regel endgültig und sofort vollstreckbar. Bei hohem Streitwert erreichen die Entschädigungen Milliardenbeträge – zumal auch künftig entgangene Gewinne einklagbar sind.

Das musste Ecuador erfahren, als es die Förderkonzession von Occidental Petroleum kündigte, nachdem der US-Ölkonzern illegal einen Teil seiner Produktionsrechte an ein kanadisches Unternehmen weiterverkauft hatte. Dennoch siegte Occidental vor einem Schiedstribunal der Weltbanktochter ICSID, das Ecuador 2012 zunächst zu einer Entschädigung von 1,77 Milliarden US-Dollar verdonnerte, die später auf rund eine Milliarde US-Dollar zuzüglich Zinsen verringert wurde.

Würde Argentinien all die Streitfälle verlieren, die ausländische Investoren nach der schweren Wirtschaftskrise 2002 anstrengten, müsste das Land geschätzte 80 Milliarden US-Dollar berappen. Um die VerbraucherInnen nach der Freigabe des Peso-Kurses zu schützen, hatte die argentinische Regierung damals die Gebühren für Strom, Gas und Wasser eingefroren. Dies löste eine Klageflut ausländischer Konzerne aus, die in früheren Jahren Konzessionen erhielten, darunter viele europäische Versorger wie Suez, Vivendi, Saur, EDF, BG, National Grid und Aguas de Barcelona. 

Ein Hauch von Widerstand

Zum Leidwesen des westlichen Establishments begannen jedoch mehrere Länder des Südens in den vergangenen Jahren, ihre Investitionspolitik grundlegend zu überholen. Aufgrund der schlechten Erfahrungen mit den BITs, kündigten sie viele dieser Verträge oder verweigerten deren Verlängerung. Die Linksregierungen Lateinamerikas waren diesbezüglich eine Avantgarde.

Seit 2006 begannen Bolivien, Ecuador und Venezuela, zahlreiche ihrer BITs zu kündigen. Später folgten Südafrika, Indien und Indonesien mit ähnlichen Maßnahmen. Auch kehrten Bolivien, Ecuador und Venezuela dem ICSID den Rücken – jener Institution, vor der die meisten Investitionsfälle verhandelt werden. Stattdessen trieb Ecuadors Ex-Präsident, Rafael Correa, das Projekt eines eigenen UNASUR-Zentrums für Investitionsverfahren voran.

Brasilien, dessen Kongress die einstmals unterzeichneten BITs ohnehin nie ratifizierte, entwickelte kürzlich ein neues Modell von Investitionsverträgen, die ohne die Investor-Staat-Klagemöglichkeit auskommen. Erste Abkommen dieser Art unterzeichnete das Land bereits mit Angola, Mosambik und Mexiko.

Brasiliens Modell reflektiert eine alte lateinamerikanische Doktrin, die der argentinische Diplomat Carlos Calvo in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts entwickelte. Sie besagt, dass Ausländer keine größeren Rechte genießen dürfen als Inländer. Investitionsstreitigkeiten sollen deswegen grundsätzlich vor nationalen Gerichten ausgetragen werden. Calvo-Klauseln finden sich noch heute in vielen lateinamerikanischen Verfassungen und Konzessionsverträgen. Doch wurden sie durch die Unterzeichnung von BITs und die Anerkennung der internationalen Schiedstribunale faktisch ausgehebelt. 

Lifting: Imagepflege für ein ramponiertes System

Europäische Politiker zerbrachen sich derweil den Kopf, wie sie das ramponierte Image dieser Schattenjustiz für transnationale Konzerne aufpolieren könnten. Herausgekommen ist ein weitgehend kosmetisches Lifting der Sonderklagerechte, das die EU-Kommission „Investitionsgerichtssystem“ (Investment Court System – ICS) taufte. Dieses soll nicht nur für künftige europäische Investitionsverträge gelten, sondern auch für Handelsabkommen. Die Kommission integrierte das System bereits in die Handelsverträge mit Kanada (CETA) und Vietnam sowie in ihre Entwürfe für die Abkommen mit den USA (TTIP) und Mexiko.

Die ICS-Neuerungen ändern jedoch nichts an dem Konzernprivileg. Die einzig wesentlichen Änderungen: Anders als in üblichen ISDS-Verfahren sollen die Streitparteien die drei Schiedsrichter eines Tribunals nicht mehr frei, sondern aus einem Kreis von zuvor ernannten Personen auswählen. Zusätzlich soll es ein Berufungstribunal geben.

Da es jedoch recht aufwändig ist, für jeden Handels- und Investitionsvertrag ein eigenes Investitionsstreitverfahren zu etablieren, lancierte die EU ergänzend den Vorschlag für einen multilateralen Investitionsgerichtshof. Für diesen macht sie derzeit eifrig Lobbyarbeit. Sie hofft, der Europäische Rat wird ihr demnächst ein offizielles Mandat zu dessen Aushandlung erteilen.

Deutsche Sozialdemokraten jubelten: Die EU-Vorschläge seien ihrem unermüdlichen Einsatz geschuldet und würden die Privatjustiz der Schiedstribunale durch einen öffentlich-rechtlichen Investitionsgerichtshof ersetzen. Faktisch dient das ICS jedoch nur dazu, einem nicht zu rechtfertigenden Sonderrecht eine politische Legitimation zu verschaffen. Diesen Etikettenschwindel erkannte auch der Deutsche Richterbund, der das System rundweg ablehnte: „Die Schaffung von Sondergerichten für einzelne Gruppen von Rechtssuchenden ist der falsche Weg.“ 

Politik fürs Kapital

Tatsächlich sind BITs und Investor-Staat-Verfahren unnötig wie ein Kropf. Die Behauptung, durch die Unterzeichnung von BITs würden Investitionen angelockt und Arbeitsplätze geschaffen, ist blühender Unsinn, für den auch keine überzeugenden empirischen Belege existieren. Investiert wird vielmehr dort, wo Rohstoffe zu holen sind, eine kaufkräftige Nachfrage lockt oder billige Arbeitskräfte ausgebeutet werden können.

Für Investitionsentscheidungen transnationaler Konzerne sind BITs ein völlig nachrangiges Kriterium. Obgleich Brasilien niemals seine in den 1990er Jahren ausgehandelten BITs ratifizierte, siedelten sich dennoch unzählige Multis im Lande an. Dies bezeugen allein die Niederlassungen deutscher Großunternehmen wie VW, Daimler, Bayer oder Siemens.

Dennoch verteidigen die Konzerne selbstverständlich die Investitionsverfahren als ein weiteres Mittel, gegen unliebsame Entscheidungen der Gastländer vorzugehen und Extraprofite einzuklagen. Doch die herrschende Politik bindet sich mit den Sonderklagerechten stets nur selbst die Hände, um die Partialinteressen des Großkapitals zu bedienen. Sie weigert sich beharrlich, die wahre Herausforderung anzunehmen und Konzerne in die Schranken zu weisen. Anstatt Multis schrumpfen zu lassen und demokratischer Kontrolle zu unterwerfen, gibt sie ihnen immer weitere Rechte an die Hand.